导读

EOD项目主要遵循“政府主导，社会参与“的原则，明确项目实施内容并配以适当的模式才能让项目具备落地的可行性。事实上，特许经营、PPP、EPC等发展多年，已经探索出了许多可行、案例丰富的模式，能够为项目组织方所用。

本文我们将向您介绍当前EOD项目主要采取的模式。

EOD项目的组织模式

不难发现，虽然EOD项目涉及的模式的名词多，但是各类模式其实描绘的是不同的层面，例如特许经营模式，重点在于政府与项目实施方之间是特许方与被特许方的关系；例如BOT、BT、TOT，重点是项目包含的内容，有的有建设（B），有的是移交（T），有的有运营（O）等；而EPC则是工程的组织形式，重点在于施工方作为总承包负责工程的设计、采购、施工等内容。在接下来发布的《EOD系列之政策篇》，我们将专门给大家介绍各类模式。

一个EOD项目也会涉及到政府与项目公司或社会资本之间的关系、项目的内容、项目工程建设管理方式等，这些分别是EOD项目的不同层面，而非非此即彼的关系。

特许经营模式是EOD最常用商业模式

根据国家规定，特许经营是指：政府采用竞争方式依法授权给具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益。

而EOD项目本身公益性就比较强，产业融合反哺生态环境治理，就意味着大部分项目都需要得到政府的特许，不受其他竞争地开展一些产业，因此大部分EOD项目都会签署特许经营协议：在已披露信息的EOD项目中，采取特许经营模式的项目占比高达96%（见图1）。

特许经营者可以通过向用户收费等方式取得收益，政府也可提供可行性缺口补助，包括其他开发经营权益等。在应用领域上，特许经营模式也有着相关要求：应用于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域。

第一批试点中，马鞍山市向山地区生态环境导向的开发项目就是一个典型案例：该项目中当地政府通过竞争性程序选择特许经营者“中化学建设投资集团联合体”，再由中化学建设投资集团联合体作为招标人确定项目的总承包单位。社会资本方通过特许经营协议收取服务费，以项目经营性收入方式获得投资回报。政府作为实施机构，负责牵头对特许经营者进行监督和考核。合作期满后，特许经营者将本项目设施及其权益无偿移交给市政府指定机构。

可以说，特许经营模式是地方政府给社会资本的“定心丸”，它使得项目收益得到了较为充分的保障，从而调动了社会资本的积极性。当然，特许经营模式也有自身的一些缺陷，辰于认为主要在于以下两点：

• 操作灵活性差：项目性质仍然是政府投资项目而不是企业投资项目，不能实现完全的市场化运营，同时受到政府债务监管等相关政策法规的限制，实际操作灵活性差。
• 适用范围较窄：《特许经营管理办法》严格限制了特许经营的适用范围，仅限于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域，某些EOD的关联产业有可能并不在适用范围之内。

B和O是大多EOD项目都包含的内容

EOD项目大多都要解决当地的生态环境问题，就势必会开展系列工程，因此基本所有的EOD项目都包含建设的内容，与此同时，EOD项目要通过长期的产业运营收回投资，没有运营期就没有收入，项目就会变成政府采购工程建设服务了，因此EOD项目也基本都会包含运营的内容。

在我们统计的EOD项目中，BOT或包含BOT的变体模式（例如DBFOT，包含了设计和融资）较为常见。

BOT模式

BOT模式，即建设（Build）—经营（Operate）—转让（Transfer）模式。在这种模式下，首先由社会资本方通过投标获取对某个项目的特许权，随后组成项目公司并负责进行项目的融资、建设、运营，在特许期内通过对项目的开发运营以及当地政府给予的其他优惠来回收资金，并取得合理的利润，待特许期结束后，再将项目无偿地移交给政府（见图2）。

例如第二批试点云南滇中新区小哨国际新城水生态环境建设及综合开发利用项目：该项目包括4号路、纵一、纵二、纵三路北延长线建设等配套基础设施建设内容，项目招标人通过公开招标方式招选社会投资人，并与中标社会投资人股权合作组建项目公司，由项目公司进行项目的融资、建设、运营，合作期满后，项目资产及相关权利等按法定程序及协议无偿移交给新区政府或政府指定的其他机构。

事实上大量PPP项目也是采用的BOT模式，作为一种非常常见、常用的模式，其实施起来有一定的优势：

其一保持市场机制发挥作用：该模式是由社会资本方发起、筹资、组织实施和经营管理，因而可以避免出现政企不分、政府过多包揽的问题，并且BOT项目的大部分经济行为都在市场上进行，政府以招标方式确定项目公司的做法本身也包含了竞争机制，这使得市场机制的作用得到充分发挥。

其二为政府干预提供了有效的途径：尽管BOT协议的执行全部由项目公司负责，但政府自始至终都拥有对该项目的控制权。在立项、招标、谈判三个阶段，政府的意愿起着决定性的作用。在履约阶段，政府又具有监督检查的权力，项目经营中价格的制订也受到政府的约束，政府还可以通过通用的BOT法来约束BOT项目公司的行为。

ABO模式

ABO模式，即授权(Authorize)—建设(Build)—运营(Operate)模式，指的是政府通过竞争性程序或直接签署协议方式授权相关企业作为项目业主，并由其向政府方提供项目的投融资、建设及运营服务（见图3）。

例如嘉陵江（顺庆段）流域综合治理生态环境导向的开发项目就是一个典型案例：该项目采用“授权开发+一体化实施+专业化运作”的实施模式，顺庆区人民政府授权南充市顺投发展集团有限公司实施。顺投集团作为顺庆区地方国有企业，在项目具体实施过程中将积极引入社会资本，共同组建SPV公司负责试点项目的一体化实施。

ABO的模式中被授权方基本都是地方国有企业，受政府控制，可以保证EOD项目公益性部分被很好的实施，而社会资本方在政府支持下也能够使EOD项目经营性部分获得良好的收益，最终达到项目整体的收支平衡以及公益性、经营性平衡。

然而，ABO模式目前并未得到官方正式认可，其最大的问题是缺乏明确的法律依据，并且2021年财政部公布的《对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复（财金函〔2021〕40号）》表达了监管部门对ABO模式的疑虑，财政部认为ABO模式“尚无制度规范，存在一定地方政府隐性债务风险隐患”。这使得市场对于该模式一直存在质疑，但随着实践中越来越多的项目选择采用ABO模式，对其进行政策和法律规范也不会太久，通过规范化，消除ABO模式实施中的合规风险，可以进一步发挥其优势。

EPC在EOD工程建设中比例超过7成

只要在实施内容中涉及工程建设的EOD项目，就会涉及到业主如何实施工程。而目前最常见的建设模式当属EPC，因此，我们将EOD项目的建设模式分为EPC和非EPC两类。

EPC模式，即设计 (Engineering)—采购 (Procurement)—施工 (Construction)模式，指的是工程总承包企业受业主委托，依据合同约定对建设项目的设计、采购、施工、试运行实行全过程或若干阶段的承包。

根据已披露信息的EOD项目，我们可以发现：大多数EOD项目都采用了EPC的建设模式，采用这一模式的项目数量占比达到了77%（见图4）。

第一批试点团结湖大数据智能产业园项目就是一个典型的案例：该项目中江津区人民政府授权江津区双福工业园发展中心作为项目实施机构，实施机构作为项目签约主体与中标人签订PPP项目协议，项目公司成立后，实施机构再与项目公司正式签署PPP项目合同。项目公司直接与满足相应资质及能力要求的中标社会资本方签订EPC工程总承包合同，由中标企业具体负责项目施工图设计、项目工程采购、项目施工建设等工作。

辰于认为，在EOD项目建设中采取EPC模式优势明显，总结起来有以下四点：

• EPC总承包商负责整个项目的实施过程，不再以单独的分包商身份建设项目，有利于EOD项目的统筹规划和协同运作，可以有效解决设计与施工的衔接问题、减少采购与施工的中间环节，解决了施工方案中的实用性、技术性和安全性之间的矛盾。
• 工作范围和责任界限清晰，建设期间的责任和风险可以最大程度地转移到总承包商，工程质量责任主体明确，有利于追究工程质量责任和确定工程质量责任的承担人。
• 合同总价和工期固定，EOD项目公司的建设投资额和工程建设期相对明确，利于费用和进度控制，从而有利于项目投资回款周期的保障。
• 可以将项目公司从具体的建设事务中解放出来，专注于影响项目的重大因素上，如项目融资、关联产业的发展等，从而确保EOD项目管理的大方向。

EOD基本都是长周期项目

如前所述，EOD项目基本都有工程建设期和运营期，通常几年或者十数年的运营来收回建设投资，实现项目整体的正收益。

如果把整个周期大致分为建设期和运营期，那么建设期通常不会太长。在已披露信息的EOD项目中，建设年限主要集中在3至5年（见图5）。建设年限长于5年的EOD项目很少，毕竟建设期越长，成本越高，项目整体实现正收益就会更加困难。

而EOD项目的运营年限主要集中在10至20年（见图6），最长一般不超过30年。

因地制宜，能落地并实现目标的模式就是好模式

辰于认为，EOD项目模式的设计和选择并无优劣之分，在满足合规性的条件下“不管白猫黑猫，会捉老鼠就是好猫”。

EOD项目的模式设计的核心关注点在于要充分考虑隐债风险、生态保护修复投入成本与项目收益的不稳定性风险等，合理设计项目的投融资架构、项目的交易结构，回报机制、边界条件等。项目实施中应严格按照规定落实招投标、政府采购、投融资、土地、资源开发、政府债务风险管控、资产处置等各项法规政策要求，依法合规推进项目规范实施，不以任何形式增加地方政府隐性债务。

同时，还需注意建立长效机制，保证EOD项目顺利推进实施。相较于其他部门的入库项目，此次生态环境部要求EOD项目申报时要附有责任主体的“实施承诺函”，要求从生态环境治理与产业项目的一体化实施，到确保产业开发项目持续运营，再到项目符合国家和地方产业政策等各项要求，依法依规推进项目规范实施，不以任何形式增加地方政府隐性债务等多个方面都要给出承诺和保证。为此辰于建议，在项目启动初期，主动建立项目推进的“工作专班”及相应的保障制度，这是项目得以规范顺利推进的基础。