导读

EOD项目规模体量大，涉及到生态环境等与民生息息相关的内容，要实施好这样一个项目，就需要集多方之长，又要在各方博弈中取得平衡。

本文我们重点向您介绍EOD项目的合作各方都是谁，有什么特点。

从策划申报到实施，不同的主体逐渐出现

EOD项目策划和实施起来都有大量工作要做，尤其是想要入库的项目，需要完成多项手续，例如项目初步设计，前期立项，入库申请，方案编制，组织招标等等，我们将其简化为前期申报，中期招标，后期实施三个阶段。

在不同的阶段，项目的组织者需要与不同的单位打交道，也会涉及到一些主体名词。例如策划申报阶段，有项目申报主体，项目组织招标阶段，有招标人、中标人等，后期实施过程中有实施主体、融资机构等第三方单位等。

抛开各类第三方单位，我们将重点关注这四类核心主体：

• 项目申报主体：向生态环境部门申报EOD项目入库的责任主体。
• 项目实施主体：组织相关单位开展EOD项目推进工作的责任主体。
• 项目招标人：公开招标确定项目社会合作方并承担项目业主责任的主体。
• 项目中标人：参与项目招标人公开招标成为项目社会合作方的市场化企业。

四类主体的主要特点

一：项目申报主体

2020年9月出台的《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》中提到：“EOD模式试点申报主体和实施主体为市（县、区）人民政府、园区管委会等。依托项目已落地实施的地区，鼓励政府或园区管委会与试点依托项目承担单位联合申报与实施，政府或园区管委会为联合体牵头方。”

2022年3月出台的《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》将表述改为了：“入库项目申报主体应为已建立现代企业制度、经营状况和信用状况良好的市场化企业，或县级（含）以上政府及其有关部门等”。

因此，项目申报主体作为项目的发起单位，通常而言都是当地政府或者园区管委会，部分项目中，政府将项目委托给当地国企或城投公司，就会出现以企业为主体来开展申报的情况，但其背后代表的都是当地政府。

其中，园区管委会是政府派出的机构，其不属于通常意义的企业或政府，而是事业单位，代表政府管理工业园区。

二：实施主体

实施主体是项目推进实施的责任主体，其职责基本会囊括整个项目的生命周期。值得注意的是，实施主体并非项目后期成立的项目公司，实施主体与项目公司是两个概念，项目公司大多是由实施主体与社会资本合资成立的独立法人企业，贯彻的是股东意志，而实施主体是贯彻地方政府意志，推动项目实施。

第一、二批EOD试点项目中，实施主体分为两种类型：其一是地方人民政府，其二是当地国企/城投企业，而且第二类为主，在第一批、第二批试点中占比都超过了70%。

之所以地方国企/城投企业大量作为项目实施主体而不是地方政府亲自上，主要是因为地方人民政府不能作为企业股东或出资人——国发〔2004〕20号《国务院关于投资体制改革的决定》。该决定指出，以政府投资资金作为资本金注入的，需要确定出资人代表。大规模的地方政府融资平台公司也正是发轫于此，这些融资平台/城投企业在EOD项目中就作为地方政府一方来落实项目中的各事项。

而园区管委会作为一个事业单位，编制等有限制，因此各地管委会通常也会成立一家专业运营公司，和管委会共同承担开发区管理工作，这家运营公司就会成为大多数时候的实施主体，负责项目实施过程中各项工作的落实，贯彻园区管委会的要求。

三：项目招标人

在大多数时候，项目招标人与实施主体就是同一个主体。

如果实施主体是地方国企/城投企业的，基本上这个企业会来开展招标工作，例如第一批试点宁城县蚂蚁山生态环境治理建设项目，项目招标人为宁城县兴宁园区开发有限公司，实际控制人为宁城县财政局；第二批试点峨眉山市生态环境质量提升与绿色产业融合发展项目，项目招标人为峨眉山发展（控股）有限责任公司，控股人为峨眉山市国有资产监督管理委员会。

当然，地方人民政府直接作为项目招标人的情况也有，例如第一批试点遂昌县仙侠湖流域生态环境导向的开发项目，项目招标人为丽水市生态环境局遂昌分局；第二批试点南靖县生态环境导向的开发项目，项目招标人为漳州市南靖生态环境局 。

从比例上看，目前大多数EOD项目都将地方平台作为招标人，这一比例达到了62%（见图2）。

由于目前EOD项目大多都是市县一级，省一级政府直接发起的项目比例比较少，因此更进一步去看这些平台时，大多都是市属、区县级的平台公司，只有5%是省属平台（见图3）。

四：项目中标人

中标人就是地方政府在项目中引入的社会资本方，将承担项目建设、运营的主要责任，并接受政府监督。由于EOD项目具有综合性较强、投资规模较大、交易结构较复杂、专业跨度大、项目周期长等特点，能够运营一个EOD项目的社会资本必然不简单，不仅要有较强的综合实力，还要有与地方政府搞好关系的能力。

能力上：综合实力较强

由于EOD项目投资重、任务紧、业态多，项目的中标人需要具备以下能力：

• 较强的资金实力：一方面《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》规定了各行业固定资产投资项目的最低资本金比例，EOD项目所涉及的固定资产投资需要满足相关要求；另一方面EOD项目的大部分或全部注册资本需要在较短时间内出资到位，因此对实施主体的资金实力有着较高要求。
• 较强的专业能力：EOD项目包含生态环境治理部分，而生态环境治理工程从规划、设计到项目施工建设，全过程具有较高的技术复杂度，这对实施主体的专业能力有着较高要求。
• 较强的统筹能力：EOD项目涉及大气污染防治、水生态环境保护、土壤污染防治、农业农村污染治理、固废处理及资源化利用、生态保护修复等多种治理类型以及文化旅游、康养运动、生态农业等多种关联产业，对实施主体的资源整合及统筹能力提出了较高要求。

从实际的项目来看，一半的项目是由单一一家企业作为中标人，一半的项目是联合体中标（见图4）。

联合体的优势在EOD项目中也凸显出来：

• 联合体各方资金压力更小，EOD项目往往投资规模较大，而联合体的组成能够有效减少各参与主体的资金压力。
• 联合体的融资能力更加突出，多个中标人能够为项目提供更为稳健、雄厚的资金支持，并减小项目资金流的风险，也能够为项目引入更多的资源。
• 在项目实施的整个进程中，联合体可以很好的形成优势互补、相互配合。联合体成员各自发挥所长，使项目能够更好的完成施工建设并良性运营，长期稳定实现项目收益。

第一批试点中的团结湖大数据智能产业园项目就是一个联合体操盘的典型案例。该项目的投资金额为47.5亿元，项目主要建设内容为生产服务用房、公共服务设施和基础配套设施等工程，该项目的联合体牵头单位是中冶赛迪工程技术股份有限公司，联合体成员单位有：中国建筑第八工程局有限公司、中冶建信投资基金管理（北京）有限公司。项目公司成立后，政府授权的实施机构与项目公司签署PPP项目合同，项目公司直接与满足相应资质及能力要求的联合体成员签订EPC工程总承包合同。各联合体成员充分发挥各自优势，积极负责项目施工图设计，项目施工建设、运营和维护等工作。

性质上：“国家队”是主力

在已披露信息的项目中，大多数EOD项目的中标企业都是央企或者地方国企，央企、国企作为中标人的项目占比高达80%，而民营企业作为中标人的情况则偏少（见图5）。

这其实不难理解，央企、国企在EOD项目中的实施优势非常明显：

• EOD项目公益性较强，盈利难度高，需要既兼顾社会效益和生态效益，又不过分索取经济收益，这与央企、国企的社会责任相符。
• 央企或国企的资金实力更为雄厚，资金流比较稳定、风险较小，能更好的支持EOD项目的投资和实施。
• 与政府关系更为紧密，对项目的定位、目标、实施周期等理解更加深入，且可以与项目实施主体、政策相关负责人建立更及时的沟通与反馈。

第二批试点中的内蒙古阿拉善黄河西岸阻沙入黄与治沙产业融合发展项目就是一个央企操盘的典型案例。该项目的投资金额为96.5亿元，项目内容包括：光伏产业项目、生态修复、特色畜牧、农旅融合等。中国电建河北工程公司为该项目的中标单位，该公司能够依托中国电建集团投建营一体化全产业链雄厚能力，能够以生态修复基础导入关联性产业，生态修复赋能下产生补链延链发展等一揽子方案，充分发挥公司在技术、资金、人才、管理方面优势，积极配合阿拉善盟委在新能源领域的各项战略部署，建设绿色智慧工程，助力国家未来光伏治沙的发展。